联合国专家新报告显示滥用反恐手段的风险

过去几年，面对来自恐怖主义威胁的日益增加，反恐政策的重点已经减弱 大国竞争、全球流行病和气候变化。然而，在 3 月的 莫斯科恐怖袭击 – 欧洲各国提高反恐警戒 级别，人们猜测战争 加沙 可以 启发 袭击发生在其他地方，正如《卫报》警告的那样，“新一轮恐怖主义浪潮”可能即将到来——反恐似乎再次成为政治和政策辩论的焦点。

如果过去确实是序幕，那么对恐怖主义的重新担忧可能会导致新的反恐 滥用职权和过度反应俄罗斯当局似乎对 酷刑 据称在克罗库斯市政厅袭击事件后被捕的人遭受的酷刑，是此类虐待行为的鲜明提醒。然而，这一事件只是一个更大、更持久的全球问题的轶事例子（例如这里或这里）。在这些事态发展中，最近被任命的联合国反恐和人权问题特别报告员本·索尔发表了他的第一篇 报告。它为我们提供了一个及时的机会来反思近年来反恐形势的发展以及未来面临的挑战。

索尔于 2023 年 11 月接替爱尔兰学者兼正义安全执行编辑 Fionnuala Ní Aoláin 担任特别报告员， 呈现 今年 3 月，索尔向联合国人权理事会提交了报告。报告回顾了全球反恐现状，并概述了他打算在未来几年重点关注的问题。总体而言，这份文件对索尔履行职责的方式提供了许多有趣的见解，但它主要描绘了未来繁忙的任期。索尔承诺保持与尼伊奥兰工作的连续性——例如反恐对公民空间的影响、大规模监视的危险，或关塔那摩和叙利亚东北部恐怖嫌疑人的拘留，仅举几例——他还透露，他将关注五个新主题：区域和次区域反恐合作的作用、使用“行政措施”限制个人自由的风险、非国家行为者的作用以及专门的国际机构在反恐中的作用，以及以反恐为名大规模侵犯人权的问责和赔偿的敏感问题。 就其地理重点而言，报告还表明索尔可能会将注意力转向西非和亚太地区。最后，报告还提到了其任务缺乏足够资金的问题——考虑到他被赋予的极其广泛的权力和雄心勃勃的议程，这是一个显而易见的问题。

然而，该报告最重要的贡献或许是警醒人们，尽管经过多年的倡导，但进展甚微，迫切需要认真对待反恐斗争中对人权的保护，以防某些做法的负面影响变得不可逆转。

在添加一些必要的背景信息后，这篇文章简明扼要地分析了报告中的关键要点，并对其他新出现的问题以及对索尔任期内的期望进行了一些思考。

充满挑战的反恐环境

虽然近年来，恐怖主义在公开辩论中有时会被其他政策重点所掩盖，但它仍然可以说是一个 重大安全威胁当然，像基地组织和伊斯兰国这样的大型恐怖组织遭受了相当大的挫折，恐怖分子死亡人数在 2010 年代中期达到顶峰后，最近有所下降。然而，袭击往往变得 更致命，许多恐怖组织在冲突和不稳定中继续蓬勃发展，那些宣扬暴力的人继续找到听众。作为回应，全球反恐努力尽管取得了一些成功，但总体上未能实现“物有所值”。正如前中央情报局副局长迈克尔·莫雷尔所说 观察到的 2021 年：如果奥萨马·本·拉登还活着，他可能会对恐怖主义的强大以及恐怖主义对西方国家的削弱程度“非常高兴”。

在西方国家，恐怖主义之所以继续成为主要威胁，还因为它已经发生了变化。过去几十年来，恐怖主义主要来自圣战组织，而现在，随着各国政府努力适应，恐怖主义已经发生了转移，变得更加多样化和多变。在不断升级的社会和政治紧张局势中，国内极右翼恐怖主义的威胁急剧增加，同时还有其他反体制运动，以及“沙拉台”极端主义——一个隐喻，指的是从 QAnon 和反疫苗到 Boogaloo 运动、非自愿独身者或“生态法西斯主义”——进一步加剧了圣战恐怖主义造成的持续威胁。战术也在不断发展，技术发展——例如民主化 人工智能 ——是潜在的威胁倍增器。对许多情报机构来说 入场这些因素使得恐怖主义更难监控、预测和预防。与此同时，数据表明 政治暴力 ——在恐怖主义范畴之外——也普遍呈上升趋势，以及 社会动荡，这有时会模糊不同程度和类型暴力之间的界限。

应对这一日益复杂的形势的大部分措施是扩大和强化现有政策和策略，而不是制定更多 创新方法。然而，除了他们有争议的 效力其中一些策略有时会超出法律范围并引发 担忧 至于他们的 影响 在 法律规则， 人权， 乃至 民主。

每当遭受恐怖袭击时，许多国家也继续表现出选择仓促和严厉的——而且往往是不成比例的——反应的意愿，因此 重复 一些著名的 错误 9/11 后“反恐战争”的典型例子。最近最引人注目的例子是以色列对 10 月 7 日袭击事件的致命军事反应——这 被杀 加沙有 36,000 多人流离失所，数百万人流离失所，并导致 指控 国际法院认为这是“合理的”，以及 要求 向国际刑事法院检察官申请逮捕令。

因此，扫罗的 报告 总统首先承认，令人“深感遗憾”的是，过去18年来，他的前任们发现的许多侵犯人权行为不仅没有得到纠正，而且大多数情况实际上有所恶化。

报告还解释了模糊的恐怖主义定义、笼统的国家和国际法律框架、紧急状态制度、过度制裁、激进的刑事司法和执法战略以及大规模监控等问题如何继续在世界各地造成侵犯人权的行为。索尔指出，这一问题不仅影响恐怖主义嫌疑人，还影响政治对手、人权捍卫者、媒体、民间社会、少数群体和弱势群体，他们是过度反恐政策最常见的附带受害者。

尽管如此，索尔甚至有平台表达这些担忧，这一事实证明并非一切都失去了希望。对于联合国人权理事会成员国来说，任命这位直言不讳的人物——一位众所周知的 学者 他从事反恐和国际法工作二十年，撰写了该领域一些最重要的著作 图书 迄今为止，他已在许多法庭和国际机构出庭，在悉尼、牛津、哈佛任教，并公开 叫出来 过去几届政府中，他担任的总统都曾担任过总统，这标志着他们对该职位的尊重。话虽如此，但风险巨大，他的任期可能比他的前任更艰巨。

新任特别报告员的优先事项有哪些？

在专业知识、倡导和外交的交汇处，联合国的作用 特别报告员 普遍受到尊重，但索尔的地位尤其成为联合国反恐和人权的关键 建筑学，使其任务负责人在世界舞台上具有影响力。然而，由于一个人能处理的问题有限，因此，萨乌尔上任时的主要问题是，他将为自己的任期设定哪些优先事项（实质性和地理性），而他的 范围界定报告 揭开。

虽然特别报告员的工作涉及多个层面，但他们最受期待的贡献之一往往是出版 专题报告 这些报告将提交给联合国人权理事会和联合国大会。索尔的第一份报告选择了一些看似技术性但至关重要的主题。他 表明的 他将探索：

除了专题报告之外，索尔 说 他将继续深入探讨其前任所追求的主题。其中包括研究反恐对民间社会和公民空间的影响；联合国反恐机构的运作；恐怖主义受害者的权利——这是他第一次担任秘书长时强调的一个主题 边会 特别报告员；以及新技术带来的新风险——从人工智能到区块链、自主武器系统和生物识别技术——及其在反恐行动中的应用。索尔已经 表明的 他将发表一份关于面部识别的立场文件。

虽然没有明确将其作为一个独立主题，但报告还指出，索尔可以寻求进一步推进反恐与国际人道主义法在武装冲突中的相互作用方面的工作，这是多年来一直令人担忧的问题，尽管取得了一些积极进展，但挑战仍然存在——例如，关于保护 人道主义行为体 发生冲突。

从哪里开始？转向非洲和亚太地区

特别报告员的另一项重要职责是“国家访问”来评估和报告具体国家的局势。在其前任广泛关注中亚和欧洲之后，索尔表示他打算将重点转移到西非——该地区被广泛认为是新的“热点”恐怖主义。虽然他没有提到具体的国家，而且国家访问取决于政府的邀请，但看到授权访问像 马里， 几内亚， 或者 尼日尔 – 恐怖主义威胁日益严重，但军事政变、可疑的政府战略和俄罗斯 影响 风险 暴力升级 – 以及同样在与恐怖主义作斗争的不那么知名的国家，包括 尼日利亚， 贝宁， 或者 多哥。

鉴于索尔对亚太地区十分熟悉——他是首位担任该职务的非欧洲人——人们还希望索尔能够更深入地探讨该地区的反恐实践，他的报告证实了这一点，并表示有兴趣关注东亚、南亚和东南亚。然而，在这方面，哪些国家会同意欢迎他仍不确定。 菲律宾， 缅甸， 甚至 印度 和 中国 最令人担忧的主要国家是这些国家，但考虑到这些国家目前的领导层，看到他们同意访问将令人惊讶——尽管美国同意访问关塔那摩的先例表明，“不太可能”并不意味着“不可能”。可能更倾向于同意访问的国家包括 印度尼西亚， 泰国， 和 斯里兰卡 – 尽管后者已于 2018 年接待了特别报告员。

报道还提到了中东，那里不乏索尔可以花时间的国家： 以色列 和巴勒斯坦 火鸡， 黎巴嫩， 埃及， 叙利亚， 和 伊拉克. 阿富汗局势——塔利班政权 方法 打击恐怖主义和潜在的安全 合作 该国的承诺是否严肃以及是否愿意尊重人权仍让人产生诸多怀疑——也将是安理会授权关注的有力候选人，尽管短期内访问该国仍不太可能。

其他值得关注的趋势

虽然这已经让索尔忙得不可开交，但其他一些问题可能值得他关注。具体来说，尽管恐怖主义——以及滥用职权的反恐——继续影响着美国最严重的发展中、不稳定或受冲突影响的国家，但 全球南方，西方自由国家的近期趋势令人担忧。

最明显的例子之一是快速 扩张 反恐向打击“极端主义”和“激进化”转变，有时人们会混淆打击“恐怖主义”本身和仅仅保护国家“公共秩序”之间的关系。除了更加深远但模糊的法律框架外，这种演变还被指责导致政治激进主义和社会运动日益证券化。

更广泛地说，反恐的框架、工具和语言也可能对越来越多国家的民主本身构成越来越明显的威胁，一些著名事件就是明证：从唐纳德·特朗普威胁要清洗安全部门，并利用联邦政府的权力 严厉打击 政治对手，怀疑匈牙利当局可能使用 NSO 间谍软件 监察记者或者法国当局毫无歉意地使用反恐武器来对付 活动人士 和 记者。

积极的势头和充满挑战的前进道路

总体而言，索尔面临的紧迫问题似乎比他的前任更加广泛。作为联合国生态系统的一员，他还需要考虑许多其他远远超出他控制范围的挑战：从全球北方和全球南方之间日益加深的鸿沟——这种鸿沟正在达到 新高度 在以色列对加沙地带的军事行动背景下——全球强烈反对”违反人权，以及 挑战 在“后真相”时代运作的不确定性。尽管这些因素肯定不是索尔任务所特有的，但它们很可能导致反恐对话的紧张局势加剧。

在更实际的层面上，索尔也多次强调了该任务的严重资金不足，甚至在报告中用了整整一个章节来讨论这个问题。虽然长期 挑战 对于人权机构来说，它尤其影响联合国 特别报告员：索尔本人没有报酬，只有两名全职工作人员，两人都不在纽约，而纽约是联合国反恐基础设施和机构的所在地。考虑到他面临的众多紧迫问题，以及他的任命在理论上仍然是兼职，如果索尔不得不将大量时间用于筹款工作，那将是不幸的。然而，目前的联合国 流动性危机， 也 湍流 在通常慷慨的开放社会基金会内部，获得足够的资金可能比以往任何时候都更加困难 – 这最终可能会危及索尔的使命。

尽管如此，值得注意的是，索尔的第一份报告似乎总体上 深受好评 各国的积极评价，这些国家大多重申了对这项任务的支持。此外，尽管他的坦率态度和第一份报告中毫不妥协的语气受到了人权组织的热烈欢迎，但他致力于以建设性和以解决方案为导向的方式处理任务，这也为他赢得了日内瓦外交官的赞誉。我们希望，这不仅仅是外交蜜月期，这种势头能够持续下去，并帮助索尔的任期尽可能成功。然而，即便如此，正如他最近在他的第一份报告中指出的那样 公众参与 作为特别报告员，主要挑战是将善意宣言转化为行动。风险从未如此之高。

图片：2023 年 7 月 11 日，联合国印章出现在通往分裂塞浦路斯首都尼科西亚的联合国缓冲区的大门上，背景中可见一面土耳其国旗，该共和国自称是北塞浦路斯土耳其共和国 (TRNC)，只有土耳其承认。（图片来源：AMIR MAKAR/>< via Getty Images）