2024/41 “接触东南亚：欧盟作为有弹性和可靠的中等强国的角色？” 作者：Eugene RL Tan 和 Joanne Lin

欧盟在东南亚的作用继续受到认可，尤其是在中美竞争不断升级的背景下。图片：欧盟在东盟的 Facebook 页面。

执行摘要

• 在对冲中美竞争的不确定性以及致力于从全球社会更广泛利益出发“做正确的事情”方面，欧盟作为东南亚最受青睐和信赖的“第三方”，始终占据首位。

• 欧盟在该地区强大的经济和规范影响力得到了认可。它是东盟第三大贸易伙伴和外商直接投资来源。布鲁塞尔还因其坚定的多边主义价值观和对基于规则的秩序的承诺而受到认可，这构成了东盟-欧盟战略伙伴关系的基石。

• 然而，自欧盟于 2021 年启动印度太平洋战略以来，东南亚人对欧盟的信任度已降至最低水平。部分原因是欧盟成员国专注于乌克兰等国内和欧洲问题，以及与东南亚国家在棕榈油和欧盟碳政策方面尚未解决的争端和贸易担忧。对几个东盟国家发生的侵犯人权、民主倒退和治理赤字的担忧继续凸显了欧盟的规范愿望与其在该地区务实参与之间的内在紧张关系。

• 如果欧盟希望实现其印太战略，它还有改进的空间。它需要认识到东南亚国家在遵守其法规方面存在实际限制。它可以通过旨在协调监管标准的能力建设计划促进整个地区的经济发展。它还应该专注于非传统安全领域而非传统军事领域的优势。最重要的是，欧盟应该重新调整其原则和务实主义的平衡，不仅要促进共同利益，还要巩固其在东南亚的相关性。

* Eugene RL Tan 是尤索夫伊萨东南亚研究所区域战略与政治研究项目的研究员；Joanne Lin 是尤索夫伊萨东南亚研究所东盟研究中心的联合协调员兼副高级研究员。

ISEAS 展望 2024/41，2024 年 6 月 5 日

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介绍

欧盟在东南亚的作用继续受到认可，特别是在中美竞争不断升级的背景下。作为东盟自 1977 年以来的长期对话伙伴，欧盟已成为东盟的主要发展伙伴，并成为该地区第三大贸易伙伴和外国直接投资 (FDI) 来源。[1] 随着2020年以来欧盟与东盟关系提升至战略高度，欧盟的影响力已超出经济和规范领域。

有大量证据强调了欧盟作为东南亚地区可靠且关键角色的一贯形象。在东南亚状况调查中，[2] 自 2021 年以来，欧盟已成为该地区在对冲中美战略竞争不确定性方面最受青睐和信任的“第三方”（见 图1)。同一项调查显示，欧盟仍然是值得信赖的全球参与者，致力于“做正确的事情”，以维护国际社会的广泛利益。值得注意的是，在 2024 年的调查中，[3] 欧盟成为 11 个国家中第四大战略相关性对话伙伴，紧随中国、美国和日本之后（见 表格1）。

图1：东盟地区首选及可信赖第三方年度排名

表 1：2024 年对话伙伴按战略重要性排序

秩对话伙伴平均分数1中国8.9828.79美元3日本7.484欧洲联盟6.385韩国5.716英国5.527澳大利亚5.518俄罗斯5.089印度5.0410加拿大3.8111NZ3.70

欧盟似乎准备加强其在日益具有战略意义的地缘政治竞争地区作为中等强国的作用。2021 年，欧洲理事会推出了印度-太平洋合作战略，旨在加强其进入区域市场的能力，加强其供应链，并坚持以规则为基础的国际秩序原则，作为中国“一带一路”倡议 (BRI) 的替代方案。[5] 尽管欧盟在印度太平洋地区雄心勃勃，但它也面临一些制约因素。欧盟东部战火不断，美国支持动摇，欧盟对东南亚的承诺也令人怀疑，因为欧盟对东南亚的承诺不仅来自匈牙利等较小的成员国，而且来自其他成员国的不团结呼声也越来越大。[6] 而且法国和德国等较大的成员国之间也存在分歧；值得注意的是，它们与中国的双边关系缺乏“共同阵线”[7] 这表明，欧盟印太战略的主导国之间存在更大分歧。考虑到这些挑战，德国总理奥拉夫·肖尔茨将欧洲过去两年的发展轨迹描述为“转折点“（即历史转折点），促使中国将重点放在解决国内能力和挑战上。

欧盟在东南亚的经济和规范力量

尽管欧盟与东盟尚未签署自由贸易协定（FTA），但其在东盟地区仍保持着强劲的经济影响力。作为东盟第三大贸易伙伴（仅次于中国和美国），2022年东盟与欧盟贸易额达2952亿美元，同比增长9.6%。[8] 此外，欧盟仍保持东盟第三大外国直接投资来源国的经济地位，2022年外国直接投资流入将达到240亿美元。[9] 根据东盟投资报告的数据[10] 同期，法国、德国、荷兰等欧盟成员国位列东盟外商直接投资主要来源国之列。

此外，2015 年至 2021 年期间，欧盟机构及其成员国是该地区第二大官方发展援助 (ODA) 提供者（见 图 2），体现了欧盟对该地区多方面的经济承诺。欧盟还被视为2019年至2024年东南亚地区第四大最具影响力的经济强国，领先于澳大利亚、印度、韩国和英国等中等强国。

图2：各国及国际组织官方发展援助承诺比例（2015-2021年）

除了经济影响力之外，布鲁塞尔还被公认为该地区强有力的规范行为者。作为印度-太平洋合作战略的一部分，[12] 欧盟一直寻求与志同道合的国家合作制定标准并推广良好的监管实践。[13] 欧盟表示，希望通过能力建设举措，推动建立开放、基于规则的区域安全架构，维护区域航行自由。因此，包括多边主义和对基于规则的秩序的承诺在内的共同价值观仍然是东盟-欧盟战略伙伴关系的基石。[14] 这让人们对布鲁塞尔捍卫全球自由贸易和维护基于规则的秩序的能力有了更大的信心，欧盟在两项指标中的排名均高于该地区其他中等强国（见 图 3 和图 4）。

图 3 和图 4：根据对外部合作伙伴支持全球贸易或发挥领导作用以维持基于规则的秩序的信心程度，对外部合作伙伴进行年度排名

“保护主义”的布鲁塞尔和不同的价值观

尽管欧盟的影响力和地位似乎相对较强，但其与该地区的接触并非没有挑战。持续存在的经济问题，例如未解决的棕榈油争端和该地区对欧盟碳政策的担忧，带来了持续的障碍。此外，缅甸危机和以色列-哈马斯战争等地区和全球地缘政治挑战使欧盟与一些东盟成员国，特别是穆斯林占多数的国家的接触变得复杂。因此，东南亚人对欧盟的信任度处于欧盟于 2021 年启动印度太平洋战略以来的最低水平（见 图 5）。

图 5：东南亚受访者相信欧盟会“做正确的事情”，为全球和平、安全、繁荣和治理做出贡献

欧盟与印尼和马来西亚之间持续的贸易保护主义争端是导致信任度不断上升的原因之一。欧盟已在世贸组织正式对印尼对镍和铁矿石实施的“非法出口限制”提出诉讼。[17] 自 2022 年 10 月起，世贸组织一直裁决有利于欧盟，在印尼对该裁决提出上诉期间，该禁令仍然有效。[18] 与此同时，欧盟实施可再生能源指令（RED II）[19] 到 2030 年逐步停止进口棕榈油引发争议。作为全球最大的棕榈油生产国，印度尼西亚和马来西亚都向世贸组织提起诉讼，[20] 他们认为欧盟同样侵犯了国际贸易规则。该地区的橡胶生产商对欧盟 2023 年 6 月生效的零毁林产品法规也表达了类似的担忧。[21] 来自印度尼西亚的生产商，[22] 马来西亚、泰国和柬埔寨对布鲁塞尔“单方面和不切实际”的[23] 这一举措将使小农户相对于大公司处于极其不利的地位。

因此，布鲁塞尔反对印尼的批评性矿产保护主义，而其自身却采取“保护主义”措施，这两者之间存在明显分歧。[24] 以及“歧视性”[25] 比如青睐菜籽油等欧洲生物燃料，[26] 招致虚伪和双重标准的指责。此外，欧盟的碳边境调整机制（CBAM）被批评为一种保护主义工具，以牺牲东南亚竞争对手的利益为代价，使欧盟公司受益。[27] 这些举措损害了欧盟在该地区的声誉，[28] 这反映在印尼和马来西亚受访者对欧盟在2020年至2024年期间支持全球自由贸易议程的信心下降（见图6）。

图 6：马来西亚和印尼受访者对欧盟“做正确的事情”以促进全球和平、安全、繁荣和治理的信心

这些与印尼和马来西亚的贸易争端阻碍了欧盟本已棘手的自由贸易协定 (FTA) 谈判进程。例如，尽管自 2016 年以来欧盟与印尼进行了 16 轮谈判，但进展甚微，看不到任何解决方案。[30] 同样，欧盟和马来西亚自2012年起也暂停了双边自由贸易协定谈判。[31] 在区域层面，欧盟仅与两个东盟成员国（新加坡和越南）签署了双边自由贸易协定，另外两个成员国（泰国和菲律宾）仍在谈判中（见附件 A）。这一有限进展阻碍了欧盟与东盟之间建立更广泛的区域间自由贸易协定的努力，削弱了区域对欧盟长期支持全球自由贸易议程的能力的信心。

另一方面，欧盟强调“公平贸易”等价值观，[32] 特别是在将贸易与民主和其他非经济成果联系起来方面，已被证明是适得其反且充满敏感性。[33] 由于东南亚国家治理体系的多样性，民主制度本身的错位一直是争论的焦点。[34] 导致东盟国家持续抵制欧洲的民主和人权政策。[35] 值得注意的是，布鲁塞尔已经收敛了对“价值观”的宣扬，但仍然对包括新加坡在内的所有东盟国家提出了许多批评和决议（见附件 A）。欧盟意识到这一点，努力防止双边问题使区域间合作复杂化。[36]

东盟与欧盟世界观的分歧日渐加深，进一步体现在他们对乌克兰战争和以色列-哈马斯冲突的不同反应上。在前者方面，欧盟对俄罗斯的侵略采取了坚定立场，而东盟的反应则大体上是矛盾的，只有新加坡对俄罗斯入侵乌克兰实施了金融制裁。[37] 有趣的是，2024 年东南亚状况调查[38] 强调经济问题，例如能源和食品价格上涨，是该地区大多数人（68.4%）的首要问题。这种重视凸显了该地区对眼前经济挑战的关注，而非更广泛的价值观，例如对基于规则的秩序的信任的侵蚀和国家主权的侵犯（14.5%）。

在以色列与哈马斯冲突问题上，欧盟和东盟在人道主义问题上意见趋同，双方都同意不应允许以色列切断对加沙地带的人道主义援助。然而，除了这一共同点之外，两个地区的意见分歧很大。对欧盟而言，主要立场是谴责 10 月 7 日对以色列平民的袭击是“不可原谅的”。[39] 相比之下，东盟成员国对冲突的反应多种多样，[40] 这在东盟外长声明中有所体现。[41] 虽然菲律宾等一些东盟成员国的立场可能与欧盟更加一致，但马来西亚和印度尼西亚等其他国家却表现出对巴勒斯坦的支持。[42]

分裂而软弱的联盟

除了贸易紧张和价值观分歧之外，东南亚受访者一直担心欧盟可能会因内部事务而分心，以及其缺乏参与全球事务的能力或政治意愿。在 2020 年至 2024 年的东南亚状况调查中，这两个担忧是受访者不信任布鲁塞尔的两个最主要原因（见 表 2）。

表2：东南亚对“为什么不信任欧盟？”问题的回答比例

“您为什么不信任欧盟？”的回答（%）20202021202220232024欧盟没有能力或政治意愿发挥全球领导作用33.7025.9026.7033.4028.20我国的政治文化和世界观与欧盟不相容16.609.5012.409.2016.50我担心欧盟专注于内政，因此无法关注全球关切和问题35.4038.7030.1029.4028.70欧盟在环境、人权和气候变化方面的立场可能被用来威胁我国的利益和主权3.5015.1017.7014.5011.10我不认为欧盟是一个可靠的力量10.8010.8013.1013.5015.50

事实上，欧盟能否促进成员国之间的团结，仍存在现实的担忧。欧盟内部对向基辅提供资金支持的争议凸显了这一挑战[44] 此外，国内问题还包括，民众对物价上涨的不满情绪不断高涨，欧盟法规引发的农业抗议，[45] 欧洲债务危机及救助谈判[46] 以及欧盟对以色列和巴勒斯坦政策的复杂性[47] 只是内部紧张的一些例子。

从外部来看，乌克兰持续冲突和中东不断升级的暴力事件预计将给欧盟的政策制定能力带来压力，并分散其对印太战略野心的资源。[48] 此外，欧盟在防务方面过度依赖北大西洋公约组织 (NATO)，这引发了人们对其与东南亚安全合作的承诺的质疑。随着即将到来的美国总统大选，唐纳德·特朗普 (Donald Trump) 有可能再次当选美国总统，欧盟成员国可能面临增加国防开支的压力，[49] 进一步使欧盟的战略态势复杂化。

事实上，尽管欧盟雄心勃勃要在印度-太平洋地区发挥安全作用，但其安全努力却以零碎的方式展开，主要由较大的成员国主导，其中德国和法国在 2019 年至 2023 年期间占欧盟国家向该地区所有武器转让的 79%（见图 7）。

图 7：欧盟成员国向东南亚转让武器情况（2019-2023 年）

同样，尽管法国承诺增加其在印度太平洋地区的海军存在，但它仍然是欧盟海军努力的主要推动者（见 图 8仅在 2023 年，法国就率先参加了与东南亚国家的 8 场军事演习，领先欧盟。然而，它仍然落后于该地区拥有更成熟海军力量的中等强国，例如澳大利亚和英国。

图8：2023年域外大国观察或参加的地区军事演习次数

加强欧盟在该地区的重要性

尽管欧盟在实现其安全目标方面可能面临挑战，但它在该地区仍然具有一定的影响力，并可能找到自己的最佳平衡点。欧盟作为规范和经济伙伴的坚定角色促进了东南亚国家之间的信任。

如果欧盟希望实现其印度太平洋战略，它还有改进的空间。解决与东南亚国家的贸易争端对欧盟来说是一个棘手的问题。然而，欧盟可以通过认识到东南亚国家在遵守其法规方面存在的实际局限性，重新调整其原则与务实之间的平衡。欧盟不必期望东盟完全达到欧盟的贸易标准，而是可以通过旨在协调东盟内部监管标准的能力建设计划促进整个地区的经济发展。

与其专注于硬安全（一个更适合最有能力的成员国的领域），[51] 欧盟可以集中力量于非传统安全领域，包括网络安全、粮食安全、打击非法、未报告和无管制（IUU）捕捞、减缓气候变化、可持续发展、以及人工智能治理和数据保护等新兴技术的监管。

总而言之，欧盟一直是东南亚国家的坚定合作伙伴，在该地区作为规范和经济力量表现良好。通过努力发展贸易关系、优先考虑务实主义并专注于优势领域，欧盟可以继续成为东南亚一个重要且可靠的中等强国。

附件 A

东盟成员国与欧盟关系概要

自动化系统与欧盟签署重要协议正在进行的重要协议与欧盟的双边问题东盟欧盟-东盟战略伙伴关系

欧盟-东盟行动计划 2018-2022

欧盟-东盟合作协定

欧盟-东盟综合航空运输协议

欧盟-东盟自由贸易协定 文莱 欧盟-文莱伙伴关系与合作协定 (PCA)人权: 欧盟议会因人权问题谴责《伊斯兰教刑法》生效柬埔寨欧盟-柬埔寨 1977 年合作协议 人权：欧盟委员会因人权问题撤销了“除武器外一切贸易”（EBA）计划下的部分关税优惠。

人权：欧盟议会通过关于政治迫害和侵犯人权的决议印度尼西亚欧盟-印度尼西亚全面经济伙伴关系协定生物燃料: 棕榈油争端

人权与民主：欧洲议会对印度尼西亚拟议刑法“表示担忧”

老挝欧盟-老挝1997年合作协议

除武器外一切贸易倡议 (EBA) [Not agreement]

人权：欧盟关注因水坝建设而流离失所的人的人权问题以及儿童性剥削问题

人权：欧盟对人权问题缺乏进展“表示担忧”

马来西亚欧盟-马来西亚伙伴关系与合作协议（PCA）欧盟-马来西亚自由贸易协定生物燃料：欧盟委员会推出可再生能源指令，引发有关棕榈油等生物燃料的争议

人权与民主：欧洲议会谴责使用死刑、缺乏 LGBTQ 权利和言论自由

缅甸除武器外一切贸易倡议 (EBA) [Not agreement] 民主：因军事政变而受到的制裁和谴责

人权：罗兴亚危机引发谴责

菲律宾欧盟-菲律宾伙伴关系与合作协议 (PCA)

就寻求南海问题的“和平、包容解决方案”达成一致

GSP+贸易优惠计划

欧盟-菲律宾自由贸易协定人权：菲律宾“被提醒”遵守人权标准，作为其对普惠制+协议承诺的一部分

人权：威胁暂时撤销GSP+优惠政策（但尚未采取行动）

人权：强烈谴责杜特尔特禁毒战争中的法外处决和侵犯人权行为

新加坡欧盟-新加坡伙伴关系与合作协议 (EUSPCA)

欧盟-新加坡自由贸易协定（EUSFTA）

欧盟-新加坡投资保护协定（EUSIPA）

欧盟-新加坡数字伙伴关系 (EUSDP)

人权：欧盟议会呼吁废除死刑泰国欧盟-泰国 1980 年框架协议

欧盟-泰国伙伴关系与合作协议

欧盟-泰国自由贸易协定人权：欧盟议会通过“多项决议”谴责侵犯人权和移民/劳工权利越南欧盟-越南伙伴关系与合作协定 (PCA)

欧盟-越南自由贸易协定

欧盟-越南投资保护协定

欧盟-越南框架参与协议

欧盟-越南可持续能源转型计划（SETP）

人权与民主：欧洲议会通过关于越南非法逮捕人权活动者和记者的决议

尾注

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