2022 年 11 月 18 日，在马来西亚彭亨州贝拉，第 15 届大选前夕，一名大学生在马来民族统一组织 (UMNO) 横幅前用手机通话。（Mohd RASFAN / 法新社摄） 。
执行摘要
- 虽然经常被忽视，但选举边界可以强烈影响政治竞争和政策优先事项。 在马来西亚，长期占主导地位的马来民族统一组织（巫统）通过扩大其据点地区选票权力的方式操纵边界。 这造成了各选区选民人数的显着差异（称为分配不当），并且与治理扭曲和对政治进程的幻灭密切相关。
- 2019 年 UNDI18 宪法修正案将投票年龄降低至 18 岁，并引入自动选民登记。 这使得 2018 年至 2022 年大选期间选民规模显着增加了 40%。 最近，安瓦尔·易卜拉欣领导的联合政府承诺将东马沙巴和砂拉越的议会席位比例从目前的25%增加到35%，尽管这些州的席位比例已经严重过高。 这两种事态发展都加剧了该国的分配失调，可能导致进一步的政治扭曲。
- 在分配不当的情况已经很严重的背景下，UNDI18 对分配不当的影响比大多数叙述所暗示的要小，尽管它造成了一些有问题的特大城市。 相比之下，实施沙巴和砂拉越议席增加建议将大大加剧州和地区层面的分配不当问题。 虽然这可能是合理的，但鉴于东马在联邦中的独特地位以及新成立的政治机构，马来西亚半岛内部持续存在的差异几乎没有明显的理由，特别是雪兰莪州的代表性不足。
- 近几个月来，许多政治精英都表达了马来西亚的主流观点，即减少分配不当对马来人不利。 然而，这反映了随着人口发展和马来西亚政党制度自 2013 年以来的变化而不再有效的假设。相反，就选民规模而言，马来人占多数的马来西亚伊斯兰党（PAS）赢得的席位有很大相似之处。 ）及其主要竞争对手华人占多数的民主行动党，而平均而言，最大席位由马来人占多数的公正党和诚信党赢得。
- 简而言之，以种族为中心的叙述没有经验基础。 认识到这一点将有助于围绕解决分配不当问题进行建设性讨论，特别是考虑到东马席位增加将产生重大的政治重新排序。
* Kai Ostwald 是尤索夫伊萨东南亚研究所马来西亚研究项目的副高级研究员。 他还是不列颠哥伦比亚大学亚洲研究所所长、不列颠哥伦比亚大学公共政策和全球事务学院副教授。
东南亚展望 2024/30，2024 年 4 月 25 日
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介绍
选区的规模和形状可以深刻影响政治结果。 马来西亚就是一个很好的例子：几十年来对地区边界的战略操纵在马来民族统一组织 (UMNO) 及其国阵 (BN) 联盟伙伴在 2018 年失败之前维持选举主导地位方面发挥了关键作用。 这主要是通过分配不当（选民在选区内的不平等分配）来实现的，这扩大了国阵据点地区选民的影响力，使该联盟能够始终确保议会多数席位远高于其民众支持率。[1]
本视角解决了这些问题并得出了几个结论。 分配不当会给政治和治理造成无数代价高昂的扭曲，这种情况仍然很严重，并且通过引入新的东马席位将显着增加。 虽然东马的独特地位可能证明这一点是合理的，但马来西亚半岛的广泛分配失调却难以辩护。 重要的是，选区层面的人口变化和新的联盟组成意味着关于谁从分配不当中受益的主流叙述现在已经过时且存在缺陷。 更新基本假设提供了解决最有问题的边界扭曲的机会。
投票的力量
当不同选区的选民人数存在差异时，就会出现分配不当。 下图说明了两个假设选区的影响：A 区有 1 名选民，B 区有 8 名选民。 由于每个选区在议会中都有一个席位，A区的选民比B区的选民拥有更大的影响议会结果的权力。简而言之，分配不当放大了选民相对较少的选区选民的影响力，同时削弱了选民的影响力选民相对较多的选区。 结果，A区选民的偏好代表性过高，这违背了重要的“一人一票”原则。 通过激励政治领导人将资源和政策决策集中于代表性过高的选民，这种动态造成了广泛的政治扭曲并助长了依附行为。[2] 在选民方面，长期代表性不足与政治脱离联系在一起。
分配不当的说明
在执政的几十年里，巫统系统地重塑了马来西亚的选举进程，为其及其联盟伙伴提供了基本优势（Lim 2002，Ostwald 2017）。 这包括缩小联盟获得大力支持的地区的选区规模，使其能够相对于选票份额夸大其议会席位份额。 其影响不容小觑：例如，在 2013 年大选中，分配不当让国阵获得了 20% 的议会席位优势，尽管 失去 普选票高出4%。 到 2018 年，数十年的选举边界操纵让马来西亚的分配不当现象以全球标准衡量异常严重（Ong、Kasuya 和 Mori，2017 年）。[3]
2018 年上台的希盟政府承诺进行广泛的改革，包括选举程序（Ting 和 Horowitz 2023）。 其成功之一是 UNDI18 宪法修正案，将投票年龄从 21 岁降低至 18 岁，并引入了自动选民登记（Weiss 2022）。 这些措施在 2022 年大选前实施，使合格选民人数增加了 40% 以上。 这些新选民中有不成比例的人登记到选民数量已经相对较多的选区，从而加剧了选区规模的差距。 下图显示了 2018 年（深灰色）和 2022 年（浅灰色）选举中马来西亚 222 个选区从小到大（以登记选民计算）的排列。 有几件事是引人注目的。 首先，选区级选民规模的范围变得更大：2022 年最大选区（30.3 万）的选民数量是最小选区（2.8 万）的十倍以上。 其次，这种差距甚至超出了极端情况：2022 年第 75 个百分位地区 (117,000) 几乎是第 25 个百分位地区 (62,000) 的两倍。 最后，选民规模增幅最大的似乎是那些已经不成比例的大选区。
巫统在 2018 年的失败从根本上改变了半岛与东马沙巴州和砂拉越州之间的政治动态。 具体来说，曾经属于国阵的东马主要政党在选举后离开了联盟，并利用自己的席位在联邦层面的政治中发挥更强有力的作用。 自 2018 年以来，其中包括更重要的内阁职位，包括来自砂拉越 PBB 的现任副总理。 值得注意的是，参加 2022 年大选的三大联盟的宣言都概述了通过增加石油开采收入分享和政治赋权等方式赋予东马权力的意图 (Lee 2022)。
现任总理安瓦尔·易卜拉欣的联盟所发表的希盟宣言，最大程度地向沙巴和砂拉越提供了 35% 的议会席位，比目前的 25% 有了显着增加。 这反映了东马政治领导人的要求，他们认为增资是履行 1963 年马来西亚协议 (MA63) 下联邦最初条款的一部分，并且对于确保半岛对政治的统治受到控制至关重要。 目前尚不清楚这种再平衡是否、如何以及何时发生，但有迹象表明其势头正在增强。[4]
鉴于取消半岛国家席位的政治难度，阻力最小的途径可能是在东马增加新席位。 从程序上来说，这可以通过议会三分之二多数投票来完成，鉴于安瓦尔联合政府目前拥有绝对多数席位，理论上这是可以实现的。
假设半岛议席数量保持不变，东马将需要额外33个议席才能达到35%议席目标。 目前，沙巴和砂拉越的议席比例分别为45%和55%； 选民比例相似，分别为 46.5% 和 53.5%。 假设新议席按此比例分配，沙巴和砂拉越将分别获得15个和18个新议席。 这将使沙巴的席位总数达到 40 个，砂拉越的席位总数达到 49 个。 鉴于沙巴和砂拉越的现有席位在选民规模方面往往小于半岛同行，因此拟议的席位增加将进一步加剧分配失调。
鉴于砂拉越目前正在进行的重新划定工作和沙巴即将进行的重新划定工作（2025 年）所带来的复杂的排序挑战，这个问题确实越来越紧迫。[5] 关键问题是选举委员会以多少个席位为基础进行这项工作。 如果是目前的数字，那么在议会批准新席位后，必须重新进行资源密集型的重新划分工作。 如果是扩大的数字（例如，承诺增加到总数的 35%），则该行动假设尚未获得议会批准。 这对州级席位的重新划分产生了进一步的影响，而州级席位的分配也同样严重失调。[6]
分配失调的规模和规模
出发点是州际分配不当，换句话说，马来西亚13个州和3个联邦直辖区的席位分配不均。 下图说明了这一点，比较了2018年选举（浅灰色）、2022年选举（中灰色）以及潜在的MA63计划下的州际分配失调，该计划将东马的席位份额增加到35%（深灰色）。 该图显示了一个州在总选民中所占比例的上、下席位数。 例如，在 2018 年选举中，登嘉楼州拥有约 5% 的马来西亚选民，但只有 3.6% 的席位，使其选民在议会中的代表性不足：根据其选民规模，其席位太少了 3 个，如 -3 值所示。 简而言之，该图反映了各州相对于其选民规模的代表性过高或过低的情况。
三个州脱颖而出。 相对于其选民规模，沙巴和砂拉越在议会中的代表人数已经明显过高：沙巴比 2022 年选民规模所需的席位多出约 7 个席位，而砂拉越则多出 11 个席位。 如果 MA63 提案得以实施，盈余席位将分别增加到 20 和 26 个。 具体而言，沙巴每个选区的平均选民人数将从67,575人（2022年）降至42,235人，砂拉越则从62,680人（2022年）降至39,655人，而半岛席位为106,040人。 考虑到他们在联盟中的独特地位以及继续使他们与众不同的许多特征，这可能是合理的。 然而，雪兰莪州的代表性严重不足，并没有明确的理由：根据选民人数，2018 年和 2022 年，雪兰莪州的席位太少了 14 个和 17 个； 如果MA63提案得以实施，这将导致22个席位的赤字。[7] 到 2022 年，每个选区的平均选民人数为 167,175 名。简而言之，一名东马选民的权重将约为雪兰莪州选民的四倍。
各州内的联邦席位也存在严重分配不当。 下图显示了每个州和联邦领土每个选区的选民人数（左栏是 2018 年的数据，右栏是 2022 年的数据）。 显而易见，UNDI18 改革和人口自然增长几乎增加了所有选区的规模，但这种影响——无论是总体上移还是席位的更大分散——在一些州比其他州更为明显。 问题特大城市的增长也很明显。 2018 年，只有两个选区（均位于雪兰莪州）拥有超过 15 万选民。 到2022年，有25个地区超过了这一门槛，其中包括吉打州、霹雳州、森美兰州、马六甲州、柔佛州和雪兰莪州的大部分地区。[8]
国际比较有助于了解马来西亚分配不当的规模。 分配不当的主要衡量标准是需要从代表性过高的选区（选民数量相对较少）转移到代表性不足的选区（选民数量相对较多）的席位百分比，以实现选民的平等分配跨地区（Samuels 和 Snyder 2001）。 简而言之，数值越高表示分配不当越大。 下图比较了 2018 年、2022 年以及根据 MA63 35% 提案，马来西亚寻求加入的几个高收入民主国家以及区域对应国家的分配不当情况。[9]
正如预期的那样，UNDI18 改革确实增加了 2018 年至 2022 年期间的分配不当，但在已经非常明显的水平的背景下，这种增加的规模不大。 在不解决现有分配不当问题的情况下实施 MA63 提案将会产生更加实质性的影响。 无论如何，主要结论是，在所有这三种情况下，马来西亚的分配不当都比其他国家要高得多，但缅甸除外（其选区主要基于殖民时代的行政边界）。 鉴于世界各地的证据表明分配不当对治理、经济发展、冲突和选民动机等一系列重要事务产生有害影响，这一点意义重大。
政治考虑
马来西亚的分配不当从根本上来说是一个政治问题。 1957 年颁布的《宪法》要求选区包含几乎相等数量的选民，但存在一定偏差（限制在不超过 15%），以考虑到人口密度、通讯方式和社区构成的差异。 这一限制于 1962 年放宽，并于 1973 年完全废除，为当前的巨大差距铺平了道路。 事实上，2016 年之前的每次重新划分都会增加新席位，通常不成比例地分配给国阵控制下的地区（Chacko 2019）。
这种重新划分的模式促成了国阵的主导地位，并支持了一种（通常不言而喻的）观点，即分配不当为马来穆斯林政治主导地位提供了额外的保证。 因此，缓解分配不当问题的改革有时被视为赋予华人权力的策略，尤其是行动党。 例如，巫统主席扎希德·哈米迪在2019年年中表示，行动党重新划定选区的利益是为了获得更多席位，这对马来人不利。[10] 最近，前雪兰莪巫统主席诺奥玛在为国盟竞选时警告说，重新划定将有利于行动党，将减少马来人占多数的席位数量，甚至可能导致行动党出任总理。[11]
下图显示了2022年主要政党（或东马联盟）赢得选区的选民规模。每个方框的中线表示中位选区，方框的上下界表示第25和第75四分位数，点表示异常值。 例如，巫统赢得的中位选区大约有 68,000 名选民（第 25 和 75 个百分点分别为 54,000 和 79,000），而其最大议席则有 133,000 名选民。
这项简短的研究得出了两个总体结论。 从比较的角度来看，马来西亚的分配失调已经很高，但通过 2019 年 UNDI18 宪法修正案略有增加，如果实施东马席位增加的提议，分配失调将会显着增加。 鉴于与分配不当相关的许多有害扭曲，这是从治理到发展和政治两极分化等一系列问题的担忧。 即使西马和东马之间的独特关系证明上述增长是合理的，但半岛上国家间和国家内部的严重分配失调却没有明确的理由。 这就引出了第二个结论：鉴于马来西亚政党制度的分裂，围绕分配不当和选区重新划分的简单的基于种族的叙述不再得到经验证实。 相反，像伊斯兰党这样的马来穆斯林政党从减少分配不当中获得的利益可能与其华人占多数的竞争对手民主行动党一样多。 鉴于减少分配不当的障碍最终是政治性的而不是技术性的，更新关于改革潜在影响的假设可能会产生跨党派的支持，以完成改革。
右参考文献
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尾注
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